Het Migratie en Asielpact van de EU uitgelegd: de verordening asielprocedure
Op 8 juni 2023 bereikte de Europese Raad een langverwacht akkoord over het migratie en asielpact. De Commissie presenteerde dit pact in 2020, het bevat meer dan 500 pagina’s wetgevingsvoorstellen op het gebied van migratie- en asielwetgeving. De ministers van Binnenlandse Zaken van de lidstaten onderhandelden over hun standpunt op basis van het oorspronkelijke Commissievoorstel en het standpunt van het Europese Parlement, dat in april 2023 werd bereikt. De Raad stelde zijn algemene aanpak vast met betrekking tot twee “zeer moeilijke en gevoelige dossiers“, namelijk de verordening asielprocedure
Wat op 8 juni uit de bus kwam, is een compromistekst van meer dan 300 pagina’s die nog ingewikkelder wordt genoemd dan de vorige ontwerpen van de Commissie en het Parlement: ‘een labyrint van procedurele regels van Byzantijnse complexiteit’. De voorstellen beogen een hervorming van de Europese asielprocedures door een verdergaande versterking van de buitengrenzen. Uitgangspunt is dat grensprocedures moeten plaatsvinden om te beoordelen of een asielzoeker toegang krijgt tot het grondgebied van de EU of moet worden teruggestuurd naar zijn land van herkomst of naar een derde land dat voor hem veilig wordt geacht. Ook wordt een solidariteitsregeling geïntroduceerd voor de toewijzing van de verantwoordelijkheid voor de financiële lasten van asielzoekers.
De relevantie van het besluit van de Raad en de volgende stappen
De overeenkomst kwam tot stand na lange onderhandelingen en wordt door de Raad beschouwd als een beslissende stap in de richting van een modernisering van de EU regels voor asiel en migratie. Omdat de onderhandelingen zo lang duurden en het zo moeilijk was om een gedeelde meerderheid te bereiken, wordt het akkoord beschouwd als een historisch moment. Het standpunt van de Raad zal nu de basis vormen voor de bijeenkomsten met de Commissie en het Parlement, met als doel om de regelingen uiteindelijk vast te stellen. De hoop is om de twee voorgestelde verordeningen goed te keuren voor het einde van de zittingsperiode, in juni 2024. De eerste tegenslag kwam echter al op 30 juni, toen Polen en Hongarije op enkele cruciale punten bezwaar maakten.
De verordening asielprocedure
De verordening asielprocedure streeft een “gestroomlijnde” asielprocedure in de EU in te voeren. De Verordening Asielprocedure bevat strengere regels dan het huidige kader dat is vastgelegd in Richtlijn 32/2013, een instrument dat meer interpretatieruimte biedt aan de lidstaten die de richtlijn uitvoeren. Het voorstel van de Raad draait om een uniforme, snellere en meer voorspelbare asielprocedure. Er wordt een zogeheten ‘naadloze verbinding’ tot stand gebracht tussen asiel- en terugkeerprocedures. Dit betekent dat de verordening voorziet in een verplichting om een terugkeerbesluit uit te vaardigen telkens wanneer een asielverzoek wordt afgewezen, zoals de Commissie in 2020 had voorgesteld. Deze vernieuwing voorkomt dat een nieuwe handeling moet worden verricht door een andere autoriteit en maakt de afgewezen asielzoeker onmiddellijk uitzetbaar in het kader van de Terugkeerrichtlijn. Andere aspecten van de verordening betreffen een uitgebreider gebruik van versnelde procedures, grensprocedures, niet-
Grensprocedures
Een van de centrale uitgangspunten van het voorstel van de Raad is de uitbreiding van het gebruik van asielprocedures die rechtstreeks aan de buitengrenzen worden uitgevoerd. Het idee is om asielzoekers te houden in gebieden waar zij aankomen, om zo hun eventuele terugkeer te vergemakkelijken. De nieuw voorgestelde grensprocedures vormen waarschijnlijk het meest verreikende element van de nieuwe gestroomlijnde asielprocedure.
Grensasielprocedures zijn gecodificeerd in een reeks ingewikkelde bepalingen. De procedures dienen om snel te kunnen beoordelen of verzoeken om internationale bescherming ongegrond of niet-ontvankelijk zijn. Ze vinden plaats rechtstreeks aan de EU-buitengrenzen, waar verzoekers aankomen, van boord gaan na een SAR-operatie of worden aangehouden. Volgens de tekst van het pact kan een grensprocedure worden toegepast op eenieder “die niet voldoet aan de voorwaarden voor binnenkomst op het grondgebied van een lidstaat als omschreven in artikel 6 van Verordening 2016/399″. Deze voorwaarden uit de Schengencode omvatten het bezit van een geldig reisdocument en van voldoende middelen van bestaan, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor de terugkeer naar het land van herkomst. Een grensprocedure kan van toepassing zijn op de meerderheid (zo niet alle) asielzoekers aan de buitengrenzen van de EU.
Opvallend is dat de Raad voorstelt het gebruik van grensprocedures in bepaalde omstandigheden verplicht te stellen. Namelijk wanneer 1) de asielzoeker valse informatie of documenten heeft overgelegd; 2) er redelijke gronden zijn om de verzoeker te beschouwen als een gevaar voor de nationale veiligheid of de openbare orde; of 3) de asielzoeker/verzoeker afkomstig is uit een derde land waarvoor het percentage besluiten tot verlening van internationale bescherming in de hele EU twintig procent of minder bedraagt. Het verplichte karakter van deze procedure werd eerder door het Parlement tijdens de onderhandelingen verworpen. Het is dan ook waarschijnlijk het belangrijkste en meest controversiële punt van het akkoord. Ook omdat deze procedure onder bepaalde omstandigheden tevens verplicht zal zijn voor minderjarigen.
De verordening voert ook een “fictie van niet-toelating” in waardoor asielzoekers wiens aanvraag aan de buitengrenzen van de EU wordt onderzocht, worden beschouwd als nog niet toegelaten tot het grondgebied van de EU. Om dit te bewerkstelligen nemen de lidstaten “alle passende maatregelen […] om ongeoorloofde toegang tot hun grondgebied te beletten”. Aanvragers moeten in de nabijheid van de buitengrenzen verblijven voor de gehele duur van de grensprocedure, die maximaal 12 weken mag duren (verlengbaar tot 16). Als hun aanvraag wordt afgewezen, krijgen zij ook geen toestemming om de lidstaat binnen te komen totdat hun verwijdering is afgerond. In deze gevallen worden zij nog eens maximaal 12 weken in bewaring gehouden op locaties aan of in de nabijheid van de buitengrens of op andere aangewezen locaties op het grondgebied van de lidstaat. Deze bepalingen betekenen dat een asielzoeker tot 7 maanden in bewaring kan worden gehouden, zonder ooit toestemming te krijgen om het grondgebied van de lidstaat te betreden, van aankomst tot terugkeer. Volgens de Solidar Foundation zal de toepassing van grensprocedures zoals geschetst in de voorgestelde verordening een situatie van voortdurende detentie aan de Europese grenzen creëren.
Een andere belangrijke innovatie is de overeenstemming over numerieke streefcijfers (aangeduid als “adequate capacity”) voor de toepassing van de grensprocedure. Het concept “adequate capacity” stelt een minimumaantal aanvragers vast dat in een jaar in de EU aan de grensprocedure moet worden onderworpen. De capaciteit van de EU dient op haar beurt om de capaciteit van de afzonderlijke lidstaten te berekenen, een jaarlijks (maximum)plafond voor de lidstaten vast te stellen en de gevolgen te bepalen wanneer deze drempel wordt overschreden. Er is bezorgdheid geuit over de prikkels die dit concept creëert voor de lidstaten aan de buitengrens om informeel de toegang tot hun grondgebied te weigeren, omdat dit zal leiden tot een vermindering van het aantal mensen dat zij in de komende jaren in de grensprocedure moeten verwerken.
Conclusie
De complexiteit van de goedgekeurde teksten en de lange weg die nog moet worden afgelegd voordat ze definitief in wetgeving worden omgezet, maken het moeilijk om te voorspellen hoe de mogelijke tenuitvoerlegging eruit zal zien. Sommigen wezen op het risico dat ‘de complexe regels die aan de ”nieuwe” uitvoeringsmechanismen ten grondslag liggen een nieuwe periode van ambiguiteit en hercriminalisering zullen inluiden, waarmee het onderlinge vertrouwen tussen lidstaten verder zal verminderen.’ In een eerste commentaar identificeerde ECRE winnaars en verliezers van de overeenkomst. Zo werden de Commissie, lidstaten met een harde lijn en smokkelaars winnaars genoemd en vluchtelingen, niet-EU-landen aan de grenzen en de mediterrane lidstaten als verliezers bestempeld. Het pact wordt geacht de beschermingsnormen in de EU te verlagen. Of de andere doelstellingen van het pact, het afschrikken van aankomsten, het mogelijk maken van snelle terugkeer en het verminderen van zogenaamde secundaire bewegingen van het land van aankomst naar andere EU-landen, worden gehaald, valt nog te bezien. Daarom moeten de onderhandelingen de komende maanden nauwlettend worden gevolgd.
EINDE
Europese Migratiepact in het kort
Het Europese Asiel- en migratiepact moet helpen om de instroom van migranten te beperken en migratie beter te beheersen.”
RIJKSOVERHEID
Nieuw Europees asielbeleid (Migratiepact)
EU sluit migratiepact: versnelde procedures, ‘veiligelanders’ mogen vastgezet worden
Het heeft jaren geduurd, maar de EU-lidstaten en het Europees Parlement zijn erover uit: er komen nieuwe Europese regels voor asiel en migratie. Migranten krijgen volgens het akkoord vanaf 2026 aan de buitengrenzen van de EU te horen of ze naar binnen mogen.
De regels maken deel uit van een groter pakket dat in 2020 is voorgesteld door de Europese Commissie als reactie op de migratieproblemen in de EU.
Screening, versnelde procedure
Een van de belangrijkste punten in het nu gesloten migratiepact is een snellere screening van migranten. Om ervoor te zorgen dat die systemen minder chaotisch verlopen, is het zogenoemde zevendaagse screeningsproces in het leven geroepen.
Tijdens de procedure worden er vingerafdrukken en gezichtsopnames gemaakt, die worden verzameld in een EU-database. Alle lidstaten krijgen toegang tot deze database en kunnen controleren of een asielzoeker niet in meerdere EU-landen asiel heeft aangevraagd.
Daarnaast verandert de grensprocedure. Die geldt straks voor alle asielzoekers die aankomen bij buitengrenzen. Migranten uit relatief ‘veilige’ landen, zoals Marokko, Algerije of Bangladesh, komen in een versneld proces terecht.
De bedoeling is dat de procedure maximaal negen maanden duurt en de migranten worden tussentijds vastgezet in speciale centra met beperkte bewegingsvrijheid. Als blijkt dat de asielzoekers geen recht hebben op asiel, worden ze teruggestuurd.
Verdere details moeten nog bekend gemaakt worden, maar het lijkt erop dat alleenreizende minderjarigen worden uitgesloten van de grensprocedure en gezinnen met minderjarigen prioriteit krijgen.
Erkende vluchtelingen komen terecht in de normale procedure. Het idee is dat kansrijke asielzoekers zo sneller geholpen kunnen worden en de asiel- en opvangsystemen minder snel vastlopen.
Waar aankomstlanden eerst verplicht waren om een asielprocedure te starten voor een migrant, mogen EU-landen nu kiezen: betalen of overnemen. Lidstaten staan voor de keuze om asielzoekers over te nemen van landen zoals Italië en Griekenland, waar de instroom hoog is, of een bedrag te betalen van 20.000 euro per niet-overgenomen asielzoeker.
Het doel hiermee is om landen financieel te compenseren voor de vele asielzoekers die zij opvangen. In de praktijk moet nog blijken of dit genoeg zal zijn; het land waar een migrant aankomt, blijft verantwoordelijk voor het regelen van asiel. Hoeveel migranten een land moet opvangen, wordt bepaald door een rekensom. Dit verschilt per lidstaat.
Nu het parlement en de lidstaten het eens zijn over het migratiepact, moet er alleen nog formeel gestemd worden in het Europees Parlement en de Raad van Ministers. Over twee jaar zou de wet in moeten gaan.
Van buitengrenzen naar Noord-Europa
Bijna elk EU-land heeft het afgelopen jaar te maken gehad met problemen met de opvang van vluchtelingen. In Nederland moesten in het Groningse Ter Apel bijvoorbeeld mensen buiten slapen, omdat er geen plek meer was. Ook andere Europese landen, zoals België en Frankrijk, kampen met een toenemende druk op de asielopvang.
Al na de vluchtelingencrisis van 2015 was er binnen de EU eensgezindheid dat er iets moest veranderen. De druk op landen als Griekenland en Italië, waar vluchtelingen vaak de EU binnenkomen, was de afgelopen jaren groot. Opvang en registratie van migranten liep daardoor vast.
Voor de meeste vluchtelingen waren deze landen niet de eindbestemming. Daardoor kwam die druk vervolgens ook te liggen bij de Noord-Europese landen. Maar het lukte de 27 Europese ministers van Asiel en Migratie jarenlang dus niet om het eens te worden over het opvangen, verdelen en terugsturen van migranten die in Europa aankomen.
De druk was groot om nu tot een akkoord te komen, voor de Europese verkiezingen in juni volgend jaar.
In het bijzonder Duitsland en Italië stonden lang tegenover elkaar, landen die allebei nodig waren om tot een meerderheid voor een akkoord te komen. Verdere impasses ontstonden bij het Europees Parlement en de EU-lidstaten, vooral met betrekking tot de verdeling van asielzoekers.
In de migratiedeal die vandaag is gesloten, is ook rekening gehouden met noodsituaties waarin er plotseling veel mensen naar de EU komen. In het pact staat hoe de EU en de lidstaten moeten reageren in deze crisissituaties. Het gaat om maatregelen die bedoeld zijn om de lasten eerlijk te verdelen tussen de landen.
Er zijn ook zorgen rond de deal. Zo waarschuwden gisteren meer dan vijftig mensenrechtenorganisaties in een open brief aan de onderhandelaars dat de deal zou leiden tot een “onmenselijk systeem”.
Verder is er de vrees dat Griekenland, Italië, Malta en Spanje binnen dit systeem waarschijnlijk veel verantwoordelijkheid zullen dragen. Als landen aan de buitengrens krijgen ze meer te maken met asielzoekers die via hun grenzen binnenkomen.
EINDE